polski
Main results
The cohesion between Polish and German MEPs during legislative votes in the European Parliament
The analysis showed that voting cohesion between Polish and German MEPs is higher when the rapporteur is from one of these countries and at the same time belongs to one of the two largest political groups - EPP or S&D. In such cases, Polish-German cooperation is beneficial. The rapporteur negotiates legislative proposals with the Council and therefore he/she can present the final compromise which is valuable for his/her (e.g. Poland) or other (e.g. Germany) country. Due to a high level of cohesion between Polish and German MEPs, such compromises are likely to be pushed through during the EP vote, since the common position of MEPs from these countries may dominate the position of key political groups, and thus provide adequate support in the plenary vote. Strong cohesion is also more likely when a higher majority is required to adopt a legislative measure. This situation creates incentives for cooperation, because both delegations have many MEPs whose conjunction makes it much easier to build a minimal size coalition. In addition, Polish and German MEPs are more likely to vote together in proposals related to foreign affairs, agriculture, development, internal market and consumer protection as well as legal affairs. These results are not surprising, because both countries have similar interests in these areas. The only peculiarity is the lack of proposals related to budget, culture and education in this group.
By contrast, the analysis identified a number of factors negatively affecting Polish-German voting cohesion. First, the cohesion is significantly less when a salient and confrontational proposal is being voted on. The obtained result suggests that Polish and German MEPs do not have the ability to find compromises and to overcome difficulties in the event of pronounced conflict of interest. This is a particularly important issue for Poland, because German MEPs are able to push through their position more often than Polish MEPs when the interests of both these countries collide significantly. Second, the cohesion between both countries is less when the rapporteur is a member of EPP and is not Polish or German. Third, the more MEPs from Poland and Germany attend the vote, the lower their voting cohesion is. Fourth, the analysis showed that Polish and German MEPs are not ‘socialised’. This means that membership of the majority of these MEPs in the two largest political groups (EPP and S&D) as well as high frequency of meetings and talks between them do not translate over time into in-depth cooperation and greater ability to develop cohesive compromises. Fifth, Polish and German MEPs are less likely to vote together when the legislative proposal is concerned with environment, health and food security, women’s rights and gender equality, international trade, industry, energy and research, civil liberties, justice and home affairs, constitutional affairs, as well as regional policy.
Recommendations: 1) appoint Polish and German MEPs belonging to the two largest groups - EPP and S&D as rapporteurs; 2) in the absence of a compromise position among both delegations, they should extend negotiations to the second reading under co-decision procedure, where a higher absolute majority is required for adoption of the EP position; 3) it is necessary to improve Polish-German compatibility regarding proposals which are particularly important for the EU by intensifying contacts and increasing flexibility in negotiations. This particularly applies to Poland which loses important votes more often than Germany; 4) the socialisation between Polish and German MEPs should be induced and strengthened by increasing the regularity of informal meetings and improving language skills. As a result, they will be more obliged to find mutually acceptable positions rather than maximise their own national interests; 5) both countries should prevent their national delegations from splitting into several political groups and should seek to consolidate them within EPP and S&D. This particularly applies to Poland, since only about 55% of Polish MEPs belonged to these political groups at the beginning of the eighth EP term (2014-2019).
- A. Kirpsza, Together or separately? Explaining voting cohesion between the Polish and German Members of the European Parliament, [in:] W. Priesmeyer-Tkocz (ed.), Common Values. Discussing German and Polish Perceptions of European Integration, Nomos, Baden-Baden 2017, p. 147-178.
Zgodność Polski i Niemiec w Radzie UE
Analiza empiryczna pokazała, że budowanie koalicji polsko-niemieckiej w Radzie UE jest niezmiernie skomplikowane i, jak dotychczas, było rzadkie lub nieefektywne. Oba państwa mają wyraźnie sprzeczne preferencje w wielu kwestiach, co znacznie utrudnia poszukiwanie wspólnych stanowisk. Analiza wykazała, że pod względem zgodności preferencji w Radzie Niemcy są ostatnim - nie licząc Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego - partnerem Polski, posiadającym najbardziej odmienne stanowiska ze wszystkich państw członkowskich. I vice versa, w rankingu najbliższych koalicjantów Niemiec Polska znajduje się również na ostatnim miejscu. Ponadto, analiza wyników głosowań w Radzie UE nad aktami legislacyjnymi UE ujawniła, że Polska i Niemcy niezmiernie rzadko głosują razem przeciw regulacjom UE, co znacznie utrudnia budowanie tzw. mniejszości blokujących.
Zgodność preferencji Polski i Niemiec w całym procesie legislacyjnym UE różni się jednak w zależności od materii negocjowanych projektów. Analiza wykazała, że oba państwa mają bardzo zbliżone stanowiska w sprawach zewnętrznych UE. Natomiast największą rozpiętość preferencji zaobserwowano w trzech sferach: sprawach gospodarczych, ogólnych (np. budżet, kwestie instytucjonalne) oraz w edukacji i kulturze. W pozostałych obszarach - zwłaszcza w rolnictwie, sprawach wewnętrznych, energetyce czy ochronie środowiska - niezgodność stanowisk Polski i Niemiec przekracza 40 punktów w skali 0-100, co również wskazuje na duży konflikt interesów.
- A. Gorgosz, Kto i z kim? Analiza rozbieżności stanowisk w głosowaniach w Radzie Unii Europejskiej w latach 2009-2014, "Przegląd Europejski" 2018, nr 2.
Wpływ koalicji polsko-niemieckiej na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE
Mimo znacznej rozbieżności preferencji budowanie koalicji z Niemcami jest dla Polski niezmiernie opłacalne. Kilka analiz empirycznych zgodnie wykazało, że gdy Polska zawiera koalicję z Niemcami, czyli posiada lub wypracowuje z tym państwem zgodne stanowisko w sprawie danej legislacji, to jej sukces w procesie legislacyjnym UE widocznie wzrasta. Na podstawie uzyskanych wyników można przewidywać, że całkowita konwergencja preferencji Polski i Niemiec zmniejsza odległość pomiędzy stanowiskiem Polski a końcowym wynikiem negocjacji nad daną kwestią legislacyjną średnio o 20 punktów w skali 0-100. Zawiązywanie koalicji z Niemcami jest szczególnie opłacalne w politykach UE, które są kluczowe z punktu widzenia interesów Polski. Analiza wykazała, że zgodność preferencji z Berlinem zapewnia Warszawie większy sukces w negocjacjach nad aktami prawnymi z zakresu rolnictwa, energii, spraw wewnętrznych oraz wspólnego rynku. Jedynym wyjątkiem jest obszar ochrony środowiska, w którym koalicja z Niemcami nie tylko nie przynosi Polsce zysków legislacyjnych, ale wręcz pogarsza jej pozycję.
Analiza wykazała, że również koalicje z innymi aktorami mają wpływ na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE. Po pierwsze, korzystne dla Polski jest budowanie koalicji z członkami Grupy Wyszehradzkiej. Analiza empiryczna wykazała, że gdy wszystkie kraje wchodzące w skład V4 mają identyczne stanowiska w danej kwestii legislacyjnej, sukces Polski jest zdecydowanie większy. Ostateczny wynik negocjacji jest wówczas średnio aż o 36 punktów bliższy pozycji Warszawy w skali 0-100. Jednak w porównaniu do sojuszu z Niemcami pozytywny wpływ koalicji wyszehradzkiej jest mniej znaczący (tylko na poziomie p <0,1). Ponadto analiza wielowymiarowa wykazała obecność pewnych względnych rozbieżności preferencji wśród członków V4, wskazując na wysoką częstotliwość sytuacji, w których nie wszystkie kraje tej grupy prezentują spójną pozycję.
Po drugie, korzystna dla Polski jest również koalicja z Wielką Brytanią. Według analizy, stanowisko Polski jest znacznie bliższe wynikowi negocjacji, gdy preferencje Warszawy i Londynu są zbieżne. Oznacza to, że w wyniku Brexitu Polska straci ważnego sojusznika w procesie legislacyjnym UE.
Po trzecie, Polska ma również większą szansę na sukces, gdy tworzy koalicję z Włochami. Podobnie, zgodność preferencji z Parlamentem Europejskim jest ważnym predyktorem sukcesu Polski. Według analizy, gdy Polska i PE prezentują to samo stanowisko w sprawie danej kwestii legislacyjnej, oldległość pomiędzy ostatecznym wynikiem a preferencjami Polski zmniejsza się średnio o 30 punktów w skali 0-100. W związku z tym konieczne jest, aby polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego robili wszystko, aby w czasie głosowania plenarnego PE przyjął stanowisko legislacyjne możliwie najbliższe polskim preferencjom. Wtedy Warszawa może liczyć na silnego sojusznika w negocjacjach z innymi państwami członkowskimi UE. W praktyce jednak skuteczna realizacja tej taktyki jest znacznie trudna, ponieważ Polska ma najbardziej niekompatybilne preferencje z PE w porównaniu z innymi podmiotami z UE.
Po czwarte, wśród najbardziej wpływowych państw członkowskich UE najmniej skuteczna dla Polski jest koalicja z Francją. Analiza wykazała, że silna konwergencja preferencji między Warszawą a Paryżem nie tylko nie przekłada się na większy sukces tej pierwszej, ale również go zmniejsza.
Po piąte, wbrew oczekiwaniom, budowanie koalicji z członkami tzw. Trójmorza nie przynosi Polsce większych korzyści legislacyjnych. Według analizy, gdy wszystkie kraje tej grupy mają identyczne stanowisko, sukces Polski nie rośnie, a nawet maleje po uwzględnieniu zmiennych kontrolujących wpływ koalicji z innymi podmiotami. Sojusz trójmorski jest nie tylko nieskuteczny, ale także niespójny. Wielowymiarowa analiza ujawniła silne rozbieżności preferencji w ramach tej organizacji, w szczególności między Austrią, Bułgarią i innymi krajami. O ile zatem inicjatywa trójmorska może mieć - zgodnie z jej pierwotnym celem - znaczenie w sferze infrastrukturalnej lub technologicznej, nie ma widocznego i pozytywnego wpływu na sukces Polski w procesie legislacyjnym UE.
Rekomendacje: analiza pokazała, że propozycje prowadzenia przez Polskę polityki unijnej bez współpracy z Niemcami czy nawet przeciwko nim nie są uzasadnione. Takie działanie powoduje zmniejszenie sukcesu Polski. W związku z powyższym wyłaniają się dwie rekomendacje dla Warszawy. Pierwsza brzmi: należy dążyć do niwelacji olbrzymiej rozbieżności preferencji Polski i Niemiec, aby zapewnić większe możliwości budowania wzajemnej koalicji. Nie jest to zadanie niewykonalne. Jedną z metod jest pakietowanie, czyli popieranie przez Polskę preferencji Niemiec w sprawach legislacyjnych kluczowych dla Berlina, a mniej ważnych dla Warszawy, w zamian za co Niemcy popierałyby preferencje Polski w kwestiach dla niej najważniejszych, a mniej istotnych dla Berlina. Deniz Aksoy (2012) oraz Thomas König i Dirk Junge (2009) wykazali, że aktorzy są bardziej skłonni do zmiany swojego stanowiska właśnie w warunkach pakietowania. W przypadku Polski i Niemiec taka wymiana jest ułatwiona, gdyż oba państwa mają różne intensywności i zakresy preferencji. A w świetle badań empirycznych te cechy znacznie zwiększają szansę na pakietowanie (Kardasheva, 2013). Druga rekomendacja brzmi natomiast: Polska powinna w przypadku każdego aktu prawnego UE współpracować z Niemcami i uzgadniać z nimi wspólne stanowisko w sprawie legislacji, gdyż takie działanie przynosi Warszawie pozytywne rezultaty legislacyjne.
- A. Kirpsza, Friends or Foes? The Effect of Forming a Coalition between Poland and Germany on Their Bargaining Success in EU Legislative Decision-Making, paper presented at the ECPR General Conference in Hamburg, 22-25 August 2018.
- A. Kirpsza, Czy wspołpraca się opłaca? Wpływ koalicji z Niemcami na sukces Polski w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej, "Przegląd Politologiczny" 2018, nr 2, s. 121-138.
- A. Kirpsza, With whom to cooperate in Brussels? The effect of coalition-building with the Three Seas Initiative, Visegrad Group and Germany on Poland’s success in EU lawmaking, paper presented at the 12th EISA Pan-European Conference on International Relations, Prague, 12-15 September 2018.
- A. Kirpsza, Going East or West? The Effect of Coalition-Building on Poland's Success in EU Lawmaking
Wpływ koalicji polsko-niemieckiej na sukces Niemiec w procesie legislacyjnym UE
Koalicja polsko-niemiecka jest nie tylko opłacalna dla Polski, ale również dla Niemiec. Analiza empiryczna wykazała, że sukces Niemiec jest wyraźnie wyższy, jeśli wchodzą one w koalicję z Polską, czyli posiadają lub wypracowują z tym państwem tożsame stanowisko w sprawie negocjowanej kwestii legislacyjnej. Według wyników, idealna zgodność preferencji Polski i Niemiec w sprawie danej kwestii legislacyjnej zmniejsza odległość pomiędzy stanowiskiem Niemiec a końcowym wynikiem negocjacji średnio o 25-28 punktów w skali 0-100. Co istotne, sukces Niemiec w UE jest najbardziej uzależniony od poziomu zgodności stanowisk z Polską, na co wskazuje fakt, że sojusz z Warszawą ma największy wpływ na sukces Niemiec w UE spośród wszystkich badanych koalicji.
Według badań, koalicja z Polską przynosi Niemcom największe zyski legislacyjne w obszarze zatrudnienia i spraw społecznych. Natomiast sojusz z Warszawą jest wielce nieopłacalny w dwóch dziedzinach: wspólnym rynku oraz sprawach wewnętrznych. W pozostałych obszarach nie zidentyfikowano widocznego wpływu współpracy polsko-niemieckiej na sukces Berlina.
Ponadto, analiza ujawniła również inne koalicje, które mają wpływ na sukces Niemiec w procesie legislacyjnym UE. Po pierwsze, Niemcy są bardziej skuteczne, gdy zawierają sojusz z Wielką Brytanią. Według wyników, całkowita rozbieżność stanowisk Londynu i Berlina w sprawie legislacji UE zwiększa odległość między stanowiskiem Niemiec a końcowym wynikiem o ok. 15 punktów skali 0-100. W tym kontekście, podobnie jak w przypadku Polski, Brexit może istotnie zredukować skuteczność forsowania preferencji Niemiec w procesie legislacyjnym UE.
Po drugie, identycznie jak w przypadku Polski rozbieżność preferencji Niemiec i Parlamentu Europejskiego widocznie osłabia skuteczność stanowiska Niemiec w sprawie danej kwestii, podczas gdy większa zgodność przekłada się na wyższy poziom sukcesu tego państwa. Na podstawie wyników można przewidywać, że wzrost rozbieżności preferencji tych aktorów o 100 punktów skutkuje wzrostem odległości stanowiska Niemiec od końcowego wyniku negocjacji o średnio 30 punktów w skali 0-100. Reasumując, budowanie koalicji z Parlamentem Europejskim, a zwłaszcza dążenie do przyjęcia przez tę instytucję wewnętrznego stanowiska w sprawie danej kwestii zgodnego z preferencjami Niemiec, jest strategię przynoszącą Berlinowi szczególnie istotne zyski legislacyjne.
Po trzecie, budowanie koalicji z pozostałymi państwami członkowskimi o dużej sile głosu, czyli z Francją, Włochami lub Hiszpanią, nie zwiększa istotnie sukcesu Niemiec w UE. Co ciekawe, według analizy, koalicja Niemiec z Francją nie tylko nie przynosi korzyści legislacyjnych Berlinowi, ale wręcz redukuje jego poziom sukcesu - wzrost rozbieżności preferencji tych państw o 100 punktów zmniejsza odległość stanowiska Niemiec od końcowego wyniku średnio o ok. 10 punktów. Rezultat ten dowodzi, że często podkreślana w dyskursie publicznym koalicja Niemiec i Francji (określana potocznie „Merkozy”, a obecnie „Merkon” lub „Macrel”) nie jest dla tego pierwszego państwa szczególnie korzystna z punktu widzenia wyników procesu legislacyjnego UE.
Rekomendacje: Niemcy powinno szeroko współpracować z Polską w przypadku każdego projektu legislacyjnego UE. W szczególności powinny dażyć - wszędzie tam, gdzie jest to możliwe - aby stanowisko obu tych państw było zgodne. Analiza pokazała bowiem, że sukces Niemiec jest silnie uzależniony od poziomu zgodności stanowisk Berlina i Warszawy - im większy jest ten poziom, tym większy sukces i vice versa. Współpraca z Polską jest o tyle istotna dla Niemiec, że obok sojuszu z Polską tylko koalicja z Wielką Brytanią i Parlamentem Europejskim przynosi Berlinowi istotnie większy sukces. Niemcy mają zatem małe pole manewru, zwłaszcza po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE. Budowanie koalicji z Warszawą może być co prawda utrudnione z powodu znacznej różnicy preferencji obu państw, ale trzeba podkreślić, że - jak pokazało poprzednie badanie - taka koalicja jest bardzo opłacalna zarówno dla Niemiec, jak i dla Polski.
- A. Kirpsza, Friends or Foes? The Effect of Forming a Coalition between Poland and Germany on Their Bargaining Success in EU Legislative Decision-Making, paper presented at the ECPR General Conference in Hamburg, 22-25 August 2018.
Warunki sukcesu Polski i Niemiec w procesie legislacyjnym UE
W ramach projektu zbadano również, jak Polska i Niemcy radzą sobie w negocjacjach legislacyjnych UE oraz jakie inne czynniki, poza budowaniem wzajemnej koalicji, zwiekszają ich sukces w tych negocjacjach. Analiza wykazała, że mimo posiadania znaczącej formalnej siły głosu Polska (6 miejsce pod względem siły głosu) i Niemcy (1 miejsce) uzyskują przeciętne i podobne rezultaty w procesie legislacyjnym UE. Oba państwa zajęły kolejno 10 i 12 miejsce w rankingu wszystkich aktorów, a ich stanowisko było średnio oddalone od końcowego wyniku o kolejno 34 i 35 punktów w skali 0-100. Na pocieszenie należy jednak dodać, że ich średnie wyniki są niewiele oddalone od najlepszych państw.
Jednakże, Polska i Niemcy wypadają znacznie gorzej w kwestiach dla nich szczególnie żywotnych. Pierwszy kraj zajął dopiero 24 miejsce (piąte od końca), a jego stanowisko w tych sprawach było oddalone od końcowego wyniku negocjacji średnio aż o 47 punktów. Drugi kraj natomiast uzyskiwał wyniki oddalone od swoich preferencji średnio aż o 42 punkty, co dało mu dopiero 22 miejsce (siódme od końca). W porównaniu do pozostałych aktorów jest to odległość znaczna, albowiem średni poziom sukcesu Warszawy jest oddalony od najlepszego wyniku Czech (13 punktów) już o 34 punkty, a w przypadku Niemiec ta odległość wynosi 29 punktów. A zatem nawet w sprawach kluczowych dla Niemiec nie są one tak skuteczne, jakby wynikałoby to z ich siły formalnej czy powszechnie podzielanej opinii.
Analiza empiryczna wykazała, że Niemcy są bardziej skuteczne w zwykłej procedurze ustawodawczej, jeśli: 1) nie posiadają skrajnych preferencji w sprawie legislacji, co umożliwia budowanie szerokich koalicji; 2) sprawozdawcą projektu w Parlamencie Europejskim jest Niemiec; 3) akt prawny jest uchwalany kwalifikowaną większością głosów w Radzie; 4) negocjacje nad projektem kończą się przed trzecim czytaniem. Natomiast pełnienie funkcji prezydencji w Radzie, pakietowanie, zjawisko wczesnych porozumień oraz waga negocjowanej kwestii nie mają istotnego wpływu na sukces Berlina w tej procedurze.
- A. Kirpsza, Winner or Looser? Germany's Performance in the EU legislative decision-making
- A. Kirpsza, Naughty Kid on the Block. Assessing Poland's Performance in the EU lawmaking
